Competencias
El ejecutor administrativo es una figura que recae sobre la Administración Tributaria, y se encuentra establecida en el Código Tributario en su artículo 85, el cual indica que éste es el encargado de conocer el procedimiento sobre medidas conservatorias tendentes a preservar los bienes del contribuyente que posea una deuda tributaria, en caso de que exista riesgo en la percepción del pago de este crédito, según las disposiciones de los artículos 81 y siguientes del referido Código.
El profesor Barnichta nos indica al respecto, que el ejecutor administrativo es el
(…) encargado de la ejecución del procedimiento de Medidas Cautelares y del Cobro Compulsivo de la deuda tributaria. En el ejercicio de estos procedimientos los particulares pueden interponer ante él los siguientes recursos o acciones:
1) Recursos contra medidas cautelares.
2) Recurso de oposición contra el mandamiento de pago.
3) Incidente de tercería especial.
Para abordar este tema, es necesario aclarar que la Administración Tributaria cuenta con un régimen o proceso especial en cuanto a las medidas cautelares para asegurar el cobro de su crédito, pues este proceso no sigue las disposiciones del derecho común que remite a la intervención de un juez que autorice las mismas, pues el Código Tributario le permite a la Administración adoptar las medidas cautelares establecidas en el mismo código, sin necesidad de ser autorizada por un Tribunal, pues el ya referido artículo 81 establece en su párrafo I que : “Para el ejercicio de estas vías de ejecución no se requerirán los procedimientos establecidos en el Derecho Común del otorgamiento del juez competente, si no los procedimientos especiales establecidos en este Código”.
En este sentido, la competencia del Ejecutor Administrativo se engloban en el procedimiento tendente a la ejecución de las medidas cautelares y de cobro compulsivo del crédito tributario, las cuales deben surgir únicamente cuando el cobro del crédito tributario o las sanciones pecuniarias por infracciones se encuentren en riesgo, motivo por lo cual es importante destacar los requisitos y condiciones que debe tomar en cuenta el Ejecutor Administrativo para trabar medidas cautelares, al respecto el profesor Barnichta resalta lo siguiente:
Requisitos:
a) Riesgo para la percepción del pago; y
b) Posible desaparición de los bienes del deudor.
Condiciones
a) Fundamentar el riesgo;
b) Existencia de un crédito real o presunto; y
c) No requiere certificado de deuda.
Al respecto también el Tribunal Superior Administrativo ha establecido en numerosas sentencias que las medidas cautelares proceden solo cuando existe un riesgo real en la desaparición de los bienes del deudor, lo cual imposibilitaría el cobro del crédito o la deuda tributaria, determinando que “cuando el cobro de la deuda no está en riesgo, el tribunal puede suspender las medidas ejecutorias hasta que el tribunal dedica el fondo del asunto”.
Es relevante resaltar que el Código Tributario establece en su artículo 90 que los contribuyentes pueden atacar las resoluciones que ordenen medidas conservatorias mediante un recurso contencioso tributario, sin embargo, no otorga la oportunidad de presentar oposiciones o excepciones ante el Ejecutor Administrativo o incoar recursos ante el mismo Ejecutor, como sucede con el embargo ejecutorio, en el cual si le permite al requerido presentar oposición ante el Ejecutor Administrativo.
En los artículos 91 y siguientes del Código Tributario se indica que el Ejecutor Administrativo tiene las siguientes facultades en el proceso del mandamiento de pago y cobro compulsivo de la deuda tributaria, a saber:
1) Ordenar trabar el embargo sobre los bienes del deudor (artículo 94).
2) Iniciar la acción ejecutoria en contra del deudor del cobro compulsivo (artículo 99).
3) Aprobar la sustitución de los bienes embargados por una cantidad de dinero suficiente o por otros bienes de valor equivalente a los embargados (artículo 109, párrafo I)
4) Conocer sobre la oposición que presente el embargado a la ejecución del embargo (artículo 111).
5) En el curso de una oposición, éste podrá ordenar medidas para mejor resolver. (artículo 115, párrafo II)
6) Ordenar el retiro de los bienes embargados y entregarlos a la Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad, para la subasta de las mismas, tratándose de bienes muebles corporales (artículo 119).
7) Ordenar a los subastadores el depósito en la Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad, del importe correspondiente al 10% del valor de los bienes que hubieren subastado, como garantía para el cumplimiento de las obligaciones que contraigan (artículo 123).
8) Practicar la liquidación del crédito con recargos, intereses, costas y gastos y procederá al pago del mismo, aplicando para este efecto el producto líquido obtenido en la Subasta (artículo 133).
9) Conocer y resolver del recurso de tercería incoado por terceros con calidad para introducir demandas incidentales, los cuales tienen lugar en los siguientes casos
a) Cuando invoquen derecho de propiedad sobre bienes embargados y siempre que en el acto de demanda acompañen prueba documentos suficientes a juicio del Ejecutor.
b) Cuando invoquen derecho a ser pagados preferentemente, de acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 28 de este Código (artículo 136).
En relación a esta figura que puede resultar controversial, pues desde el punto de vista del principio del debido proceso que deben agotar las actuaciones administrativas, establecido en la Ley 107-13, la cual además establece en su artículo 4 el derecho a la buena administración pública el cual se refiere al “Derecho a ser oído siempre antes de que se adopten medidas que les puedan afectar desfavorablemente”, podríamos afirmar que se le permite a la Administración Tributaria a través de la figura del Ejecutor Administrativo realizar medidas cautelares que afectan los bienes del contribuyente que posee una deuda con la Administración, sin que éste puede ser previamente escuchado o pueda objetar u oponerse a esta acción, pues el Código no especifica en que momento el Ejecutor se encuentra facultado para interponer estas medidas conservatorias, sino que solo indica que debe existir un riesgo para la percepción del pago.
Partiendo de la concepción de que la obligación tributaria nace al momento en que se produce el hecho generador, nos encontramos frente a la realidad de que la deuda tributaria no necesariamente tiene que ser exigible o determinada para que el Ejecutor Administrativo inicie medidas conservatorias en contra del contribuyente.
Por su parte, y con relación a las medidas ejecutorias, el Tribunal Constitucional dominicano ha determinado que
cuando hablamos de un crédito cierto, líquido y exigible, nos referimos al crédito que, ante una controversia, ya ha sido determinado por la jurisdicción contencioso-tributaria, agotados los recursos administrativos correspondientes. Esto significa que para poder ejercer las facultades ejecutorias –fase de cobro coactivo- que le ha reconocido el legislador – en aquellos casos en que el contribuyente impugna la deuda-, la administración precisa de una decisión judicial con autoridad de cosa juzgada.
La referida sentencia, que conoció un recurso de inconstitucionalidad de los artículos 81, 82, 85, 86, 99, 111, 115 y 116 del Código Tributario, determinó lo siguiente en relación con la facultad que se le otorga a la Administración Tributaria para trabar medidas conservatorias, las cuales transcribimos en atención al carácter e importancia que le otorga este Tribunal a dichas medidas, a saber:
10.38. En fin, que las atribuciones que el legislador ha conferido a la administración tributaria en materia de cobro de tributos, no transgreden ni el principio de igualdad, ni deviene en irrazonable, ni mucho menos violentan los principios de justicia y de equidad fiscal. Al contrario, se trata de mecanismos que garantizan el cumplimiento de deberes fundamentales consagrados en el artículo 75 de la Constitución, tales como el previsto en su inciso 6, consistente en “tributar, de acuerdo con la ley y en proporción a su capacidad contributiva, para financiar los gastos e inversiones públicas. Es deber fundamental del Estado garantizar la racionalidad del gasto público y la promoción de una administración pública eficiente”.
En adición, este Tribunal ha tomado el criterio establecido por el Tribunal Constitucional español (STC 14/1992), el cual indica que
“el embargo preventivo decretado inaudita parte debitoris no merece reparo de inconstitucional, pues no es más que una medida cautelar, cuya emisión no requiere una plena certeza del derecho provisionalmente protegido, ni es forzoso tampoco que se oiga con antelación a quien la sufre”. Y ha agregado que la audiencia previa del afectado podría perjudicar en muchos supuestos la efectividad de la medida cautelar y siempre la retrasaría en detrimento de su eficacia, lo cual podría llegar a menoscabar el derecho a una tutela judicial efectiva, reconocido en el art. 24 de la Constitución, pues la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso.
Sin embargo, es nuestro parecer que las facultades que otorga el legislador a la Administración Tributaria rayan en excesivas, pues le permite a esta afectar con medidas cautelares bienes privados, sin que la deuda tributaria sea exigible y mas grave aún, sin que el afectado haya sido previamente avisado de la medida conservatoria trabada, lo que a nuestro entender vulnera los principios establecidos en la Ley 107-13, que regula los actos emanados de la Administración Pública y su relación con los ciudadanos.
